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基于零基预算条件下对非税收入的征管与控制
 

基于零基预算条件下对非税收入的征管与控制

市财政局综合处

 

2009年起,我市在市直行政单位实行收支脱钩零基预算管理改革,所有非税收入、税收收入统一纳入预算管理,单位从事公共管理所需经费由财政供给,非税收入征收情况与单位预算支出不再挂钩,实行真正意义上的零基预算。这一改革必将对财政管理、单位行为等方方面面产生深刻的影响。作为职能处室,我们试图从零基预算这一局限条件入手,分析部门预算改革对部门行为产生的影响,提出对非税收入征管与控制的具体建议,破解零基预算难题。

一、零基预算概念和基本要求

零基预算就是改变过去“基数加增长”的预算编制方式,主要根据各单位履行的职责、发展目标和人员配备等客观因素,一切从“零”开始来编制预算。零基预算的基本特征是不受以往预算安排和预算执行情况的影响,一切预算收支都建立在成本效益分析的基础上,根据需要和可能来编制预算。

“零基”既不是指预算金额为零,也不是所谓的“零和博弈”,其基本原理是:对于任一预算期的各项费用支出数,不以原预算为基础,即不考虑基期的支出水平,而是根据预算期生产经营活动的需要及各项业务的轻重缓急,以零为基点编制预算。此即“零基”一词的本义,其实是相对传统的“增量预算 ”而言。在传统预算法下,对基期预算不加任何检查或审核,认为基期各项支出理所当然,而只对新预算中的增加或减少额制定计划,由此造成预算额逐年增加,预算资金永远不够用的通病,并导致组织的最重要方案得不到投资,而将资金浪费在次要或已过时的方案上。零基预算是一种更为科学、合理和公平、公正的预算编制方法。  

零基预算的基本要求:一是要求掌握准确的信息资料,对单位的人员编制、人员结构、工资水平,以及工作性质、设备配备所需资金规模等等都要了解清楚,在平时就要建立单位情况数据库,非经法定程序,不得随意变动。二是要求确定各项开支定额,这是编制零基预算的基本要求。三是要求根据事业需要和客观实际情况,对各个预算项目逐个分析,按照效益原则,分清轻重缓急,确定预算支出项目和数额。通过实施零基预算管理,可以对预算实行精细化管理,提高财政资金的使用绩效。

二、我市非税收入收缴工作的基本做法

我市非税收入由单位执收,实行“执收单位开票、银行代收、直达财政专户”收缴模式;按照规范管理要求,对收入项目实行分类管理,由财政部门通过电子信息收缴系统对收入项目逐项核定,实行“菜单”式管理;执收单位无论是使用财政票据、还是使用税务票据取得非税收入,均必须通过《镇江市非税收入收缴信息系统》,将非税资金缴入财政专户。非税收入中相当一部分是行政事业性收费收入,在“收支挂钩”预算管理方式下,征多征少是不一样的,由于这部分收入是单位的“吃饭钱”,各单位对非税收入征管工作,特别是行政事业性收费征收工作都比较重视,不仅建立了责任机制,而且有明确的征收措施;从近几年来统计数据看,非税收入征收业绩尽管有起伏,但总体呈上升的趋势。财政对非税收入的管理的一项任务就是防止乱收费,防止加重企业负担;在多收与防止乱收之间,单位与财政存在着“博弈”,没有胜负。

三、零基预算改革对非税收入征管工作的影响

实行零基预算必须有充足的财力作保障,这是零基预算应必备的前提条件,否则,零基预算难以开展。我市财力现状是:税收收入稳中有升,非税收入波动较大,市级财力中,相当一部分财力用于保民生、保发展,用于政府运转的财力势必受到挤压。以往,由于我们采取了“收支挂钩”的预算管理方式,将单位支出水平和单位征收的非税收入直接挂钩,从而回避了一些矛盾,但这种预算编制方法虽然简便易行,但编制出来的预算相对较为粗放,已不适应现代政府管理的需要。实行零基预算管理方式后,非税收入与单位支出实现完全脱钩,尽管财力来源的基础没有发生什么变化,但由于受主观能动性影响,势必加大了财政与执收单位的博弈难度。从组织财政收入角度分析,零基预算管理是为非税收入征收设置了一个局限条件。笔者调查后发现:受这一条件的影响,单位征收非税收入的自发的“激励机制”不复存在,征收行为“走样”时有发生,财政与单位在新的条件上开始“博弈”,具体表现为:

(一)机会主义盛行,单位征收动力不足。实行零基预算管理后,由于基本运转经费得到了保障,加之,规范了公务员津补贴,单位衣食无忧,征得的多不能多用,征得的少又不少用,征收非税收入的动力明显不足;从2009年1-3月的统计数据看,2009年1-3月,实行零基预算管理的单位征收的非税收入6834万元,比上年同期(剔除政策性减收因素)下降25%,单位反映非税收入来源下降,财政认为单位不努力,不作为;单位对财政依据实际下达的非税收入任务总是不能接受,财政与单位之间反复博弈,很难形成共识。

(二)征管信息不对称,财政对征收工作很难把握。与税收征管不同,非税收入没有一支专业化的征收队伍,非税收入主要依靠单位执收,这是由非税收入的特点决定的。非税收入中的行政事业性收费主要是服务收费和管理收费,换言之,没有服务、没有管理,就没有收费,究竟需要不需要收费,财政并不掌握收入收费来源信息,只有执收单位才能充分掌握收费来源信息,财政与单位之间信息不对称,由于存在信息不对称,单位总是尽可能隐瞒信息,甚至少收,使得财政对非税收入任务的核定难以做到科学合理。

(三)“双轨制”预算管理模式不利于财政加强对行政单位征收行为的控制。目前,我市财政预算管理仍实行“双轨制”模式,在行政单位实施零基预算管理,实行“收支脱钩”,在事业单位实行“收支挂钩”预算管理方式。由于实行双轨制管理,就有可能造成行政单位该收的不收,甚至将应由本级收取的收入转移至其下属事业单位收取;由于对行政单位实行了零基预算管理,以往,那些依靠收取下属单位管理费“过日子”的行政单位甚至故意不收,或放慢收取速度。根据统计,2009年1-3月,市直非税收入为9386万元,剔除政策性减收因素,与上年同期相当,分析收入结构,行政单位收取的非税收入比上年同期下降25%,下降幅度较大,数据能够说明问题,这与预算改革不彻底有较大关系。

(四)征管的技术措施尚有欠缺,给征管行为的错乱预留了空间。通过努力,市财政非税收入收缴的手段有了极大的改进与提升,便对照零基预算管理要求,非税收入收缴手段仍存在缺陷。一是对收费标准没有设置控制节点。尽管我们对收费项目进行了“菜单”式管理,有项目就可以收费,但对收费标准没有设置控制节点,就现有征管技术而言,单位少收,或多收都是能够做到的,在零基预算条件下,单位“多收”的冲动得到了抑制,代之而起的是尽力少收,或降低标准征收。财政对乱收费、或少收费都没有办法进行控制。二是对经营性和服务性收费能否足额缴入财政专户没有控制手段。按照规定,单位经营性和服务性收费收入属于非税收入,必须全部纳入财政专户管理,但由于经营性和服务性收费需要使用税务票据、依法纳税,这部分收入能不能及时、足额缴入财政专户,财政并没有控制手段,这就要求启用财政稽查手段,而财政稽查又不能保证面面俱到和“颗粒归仓”。三是对银行账户管理不到位,还没有完全撤销单位银行账户,银行账户的存在给转移非税收入,特别是非税收入中的资产经营收入提供了便利

四、破解非税收入征管难题的对策探讨

实行零基预算改革后,非税收入能不能征齐收足,不仅关系地方财力来源,也关系到单位支出预算的保障水平;无论条件发生什么变化,非税收入征收工作的主题永远是应收尽收、不乱收。在预算管理方式变化,新的局限条件形成后,必须建立相适应的非税收入管理方式,加强非税收入征管,破解征收难题。针对上述问题,我们提出如下建议:

(一)切实增强单位的“任务”观念,建立非税收入预算约束机制。实行零基预算改革后,非税收入与单位支出不再挂钩,相当一部分单位存在错误认识,认为非税收入征收好坏是财政的事,与本单位无关,这是极端错误的。众所周知,财政收支预算必须报同级人代会批准后执行,财政预算是有刚性的,财政预算一旦批复,就必须严格得到遵守;财政预算不仅包括税收收入预算,而且也包括非税收入预算,如同税收收入预算由税务机关执行一样,非税收入预算由行政单位负责执行。强化单位征收的主体意识和责任意识,科学核定非税收入任务,将非税收入预算落实到单位征收任务中去,增强单位的“任务”观念,使之通过努力能够实现

(二)加强对单位征收绩效考核,建立激励机制。无论从行为学的角度,还是从征收动力不足和信息不对称的现实出发,都必须对单位征收行为实行激励措施,建立考核机制,这是管理工作的惯常做法,实践证明是有效的。要建立包括非税收入政策执行、征管质量、收入收缴、票据管理四个方面内容的考核机制,明确单位职责,确保完成征收任务。当前,要着重加强对执行收入政策和收入收缴的考核。一方面,要做到应收尽收,不乱收,对凡国家、省、市政府已明令停止和取消的项目,坚决不收。对凡已宣布降低收费标准的项目,要坚决将征收标准降下来,通过落实收费政策,优化我市的投资环境;另一方面,要加强非税收入的计划管理和考核,严禁擅自减免非税收入。要建立奖励与约束相容的激励机制,明确奖罚措施:对超额完成非税收入任务的单位给予公用经费奖励,对完不成非税收入任务的缺口部分,则相应调减执收单位项目支出预算(单位基本支出预算不受影响)。

(三)深化预算改革,全面推进零基预算管理,消除制约非税收入征收的机制性障碍。从以上分析,我们不难看出,由于在行政单位实行“收支脱钩”预算管理方式,在事业单位实行“收支挂钩”预算管理方式,这种财政预算管理方式上的“双轨制”不仅不利于零基预算顺利推进,而且制约了非税收入征收工作健康开展;要加快预算管理并轨步伐,全面推行零基预算管理,使零基预算管理全覆盖,从而打消主管部门将非税收入转移至下属事业单位执收的企图,真正消除制约非税收入征收的机制性障碍。

(四)注重管理创新和技术措施的改进,提高非税收入收缴效率。针对零基预算改革后形成的新的局限条件,对管理手段和技术手段实行创新,加强对非税收入征收的控制与把握,提高非税收入收缴效率。一是提升信息技术,重点是对收费标准设置控制节点,保证按标准收费,不多收、不少收。二是做好对行政单位资产管理工作,建立资产台账,对单位经营性资产实行政府统一经营,确保资产增值、保值,避免资产收入转移。三是做好与税务部门的业务联系,随时掌握经营性、服务性收费收入是否及时缴入财政专户。四是规范银行账户管理,建立单一银行账户管理体系,彻底杜绝小金库和账外账问题的发生

(五)加强督查,建立监督机制。监督检查是必要的手段,要将“非税收入”执行情况纳入审计重点范畴,切实履行审计监督职责,严格监督相关部门和单位执行非税收入管理规定的情况,严肃查处违反应收不收、应缴不缴政府非税收入的行为人和事,维护政府非税收入规范化、法制化各级审计建设进程,促进国民经济建设健康、有序向前发展。

 

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